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人大政协和人民代表大会制度的历史发展

人民政协的历史发展

中国人民政治协商会议是在新中国建立前夕成立的。1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议举行了第一届全体会议。参加会议的代表共662人,包括中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、少数民族、国外华侨、宗教界人士等46个单位的代表以及特别邀请的人士,具有十分广泛的代表性。人民政协第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权,代表全国人民的意志,宣告了中华人民共和国的成立;通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》及《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》;决定中华人民共和国定都于北京,国旗为五星红旗,以《义勇军进行曲》为国歌,采用公元作为中国纪年;选举了中央人民政府主席、副主席、委员,并选举产生了中国人民政治协商会议第一届全国委员会。

人民政协在建国初期的5年中,对于团结全国各族人民,巩固人民民主政权,恢复和发展国民经济,实行社会改革,发展统一战线,发挥了重要作用。

1954年9月第一届全国人民代表大会举行第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议,制定了《中国人民政治协商会议章程》。章程宣告:《共同纲领》已经为宪法所代替;人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。但是人民政协作为统一战线的组织,将继续存在和发挥作用。从1955年至1966年10多年里,政协第二、三、四届全国委员会和各级地方委员会,在团结各族人民和各界爱国力量,活跃国家政治生活,发扬人民民主,发展人民民主统一战线,以及调动一切积极因素为社会主义革命和社会主义建设服务等方面,都发挥了重要的作用。

1978年12月中国共产党召开了十一届三中全会,开始全面地、认真地纠正“文化大革命”的“左”倾错误,做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,使中国进人了新的发展时期,人民政协也进人了新的发展时期。中国人民政治协商会议章程规定,人民政协的任务是要在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业的政治基础上,尽一切努力,进一步巩固和发展爱国统一战线,调动一切积极因素,团结一切可能团结的人,同心同德,群策群力,以经济建设为中心,维护和发展安定团结的政治局面,促进社会主义民主和法制的建设,促进社会主义精神文明建设,推动社会主义市场经济的发展,为实现我国各族人民的根本任务而奋斗。

中华人民共和国宪法规定:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。人民政协作为实现这一基本制度的重要组织形式,将在国家的政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行现代化建设、维护国家的统一和加强各民族的团结中,进一步发挥重要作用。

建国后人民代表大会制度的发展过程

人民代表大会制度是一个好的制度,但是实行这一制度并不是一帆风顺的。在我们这样一个经历了长期封建社会、缺乏民主和法制传统的大国,真正实行这个制度会遇到很多困难和阻力。回顾建国以来的历程,人民代表大会制度的建设和发展,大体经历了四个阶段。

(一)建国初期的四年,从中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级人民代表大会的过渡

中华人民共和国成立时,就确定了国家的政体是人民代表大会制度。但是,建国初,由于召开普选产生的各级人民代表大会的条件还不成熟,采取了过渡的办法,即在中央由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权,选举产生了中央人民政府委员会,并赋之以行使国家权力的职能;在地方,则普遍召开了各界人民代表会议,逐步代行人民代表大会的职权,选举产生本级人民政府。人民代表会议与人民代表大会的区别,一是代表产生的方式不同,前者是协商产生的,后者是选举产生的;二是性质不同,前者是咨询机构,后者是国家权力机关(代行人民代表大会职权的人民代表会议,则具有国家权力机关性质)。建国前夕和建国初期的四年,党中央和毛泽东同志非常重视召开人民代表会议的工作。从1949年8月至12月,毛泽东同志关于召开各界人民代表会议的文电有19篇之多。他要求把召开各界人民代表会议“当作一件大事去办”;认为这种代表会议是“党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”;要求“必须反对形式主义,每次会议要有充分准备,要有中心内容,要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题,要展开批评和自我批评。”“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论,并作出决定。必须使出席会议的代表们有充分的发言权,任何压制人民代表发言的行动都是错误的。”“以既能保证会议由我党领导,又能养成民主精神为原则。”其他中央领导同志也有一系列精辟论述。刘少奇同志1951年2月在北京市人民代表会议上的讲话,系统地阐述了人民代表大会制度的性质和功效,提出了我们的基本口号是民主化和工业化。这是一篇重要的历史文献。中共中央就召开各界人民代表会议发出了三篇指示。中央人民政府委员会先后通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则。政务院先后通过了区、乡各界人民代表会议组织通则。可以看出,建国初我国民主政治建设开了个好头,各界人民代表会议在团结和动员人民群众完成土地改革、镇压反革命、恢复和发展生产、民主法制建设等方面发挥了重要作用。

(二)从1954年到1966年,人民代表大会制度全面确立和曲折发展

从1953年下半年起,在全国范围内进行了我国第一次空前规模的普选。在此基础上,由下而上逐级召开人民代表大会。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议召开,它标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来了。这次会议通过的新中国第一部宪法,对人民代表大会制度作出了一系列具体的规定,并按照这些规定选举产生了全国人大常委会、国家主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长,决定了国务院总理和其他组成人员。一届全国人大一次会议的召开和新宪法的制定,是我国民主和法制建设的里程碑。此后,从1954年9月到1957年上半年的三年,是人民代表大会的工作活跃的三年,也可以说是建国以来人大工作最好的历史时期之一。这三年,全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定,审查批准了“一五”计划和年度经济计划、预算,决定了综合治理黄河的方案等。在人代会和全国人大常委会会议上,认真开展批评和自我批评,政治生活比较活跃。代表工作相当出色,根据毛泽东主席的提议,从1955年起每年组织全国人大和省级人大代表进行两次视察。还开展了代表检查工作的活动。周恩来同志指出,要进一步使人大代表参加对政府工作的检查,一直到检查公安、司法工作。刘少奇同志说,应当加强人民代表的视察工作,以便广泛地收集人民群众的意见,并且加强各级人民代表大会对于政府工作的检查、批评和讨论。这种检查、批评和讨论,类似于现在许多地方开展的对“一府两院”工作的评议。

但是,从1957年下半年反右斗争起,“左”的思想日益严重,民主集中制遭到损害,国家政治、经济、社会生活出现不正常的情况,人大及其常委会的工作也难以开展。表现在,人大和人大常委会会议不能按时召开,如二届全国人大第三次会议推迟了三次,与第二次会议间隔了23个月。宪法规定的一些职权的行使受到影响,如年度计划、预算等在“大跃进”时期一再变化,拿不出来东西来交人大审议。立法工作也基本停顿下来,监督工作更是流于形式。1962年之后,情况有所好转,但人大工作也没有恢复到1957年前的水平。这说明,1957年下半年之后,在近10年的时间内,人大工作基本上处于一种“徒有虚名,而无其实”的状态,很难发挥什么作用。

(三)“文化大革命”的十年,人民代表大会制度遭受严重破坏

“文化大革命”开始后,首先停止了人大的活动。1966年7月7日,三届全国人大常委会举行第二十三次会议,这也是本届人大常委会的最后一次会议。康生到会上宣布说,一个轰轰烈烈的史无前例的无产阶级文化大革命运动开始了,这是全国性的大鸣、大放、大辩论、大字报的全面的大民主运动。在革命运动中,少开一次会(指人代会)或迟开一次会,是可以的,允许的。于是没有经过讨论,就通过决定:三届全国人大二次会议改期召开,具体日期另行决定。这样,在长达八年零六个月的时间内,全国人大及其常委会没有举行过一次会议。国务院难以正常工作,地方人大及其人民委员会则被所谓的“临时权力机构”革命委员会所取代,公、检、法机关被砸烂,造成了全国性的大动乱。

“文化大革命”中,从政治制度上看,有两种现象很值得注意。一是轻视原有的人民代表大会的组织形式。1966年8月,党的八届十一中全会通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》(即《十六条》)中规定,文化革命小组、文化革命委员会和文化革命代表大会“是无产阶级文化大革命的权力机构。”1967年以后,省以下地方各级建立革命委员会,它集党、政、军大权于一身,全揽行政、司法、党务等各项工作。这种党政合一、权力机关和行政、审判机关合一的混合体,否定了人民代表大会作为国家权力机关的地位和作用,是我国政治体制在职能、结构上的倒退。第二个值得注意的现象是否定选举制度。1968年《红旗》杂志第四期社论说“迷信选举,这也是一种保守思想”,革命委员会“不是选举产生的,而是直接依靠广大革命群众的行动产生的”,它“比以前单纯用选举产生的更合于无产阶级民主,更合于民主集中制,更能深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益”。这实质上是对选举制度的否定。在1975年1月召开的第四届全国人大会议的代表也不是由选举产生的,而是采取所谓“民主协商”方式产生的。当然,这次全国人民代表大会的召开也是有意义的,它表明了人民代表大会制度尽管受到了严重损害,但它的根基仍然存在。在这次会议上,周恩来同志作了政府工作报告,重申了我国发展国民经济的两步设想,鼓舞了全国人民建设社会主义的信心。还经过激烈的斗争,挫败了“四人帮”组阁的阴谋,产生了以周恩来、邓小平同志为核心的国务院领导机构,这是应当肯定的。四届全国人大只召开了一次会议,由它产生的全国人大常委会在粉碎“四人帮”之前也只开了两次会议,所以四届全国人大起的作用是很有限的。

(四)从粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会至今,人民代表大会制度恢复和进一步健全,人大工作取得了重大进展

粉碎“四人帮”后,全国人大常委会恢复活动;地方各级人民代表大会陆续召开。1978年2月26日五届全国人大一次会议举行,至此各级人大都恢复活动。1978年12月召开的党的十一届三中全会,总结了历史的经验,特别是“文化大革命”的沉痛教训,在作出把党和国家的工作重点转到社会主义现代化建设上来的重大决策的同时,提出发展社会主义民主、健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的任务。这次会议开辟了改革开放和集中力量进行社会主义现代化建设的历史新时期,人民代表大会制度建设和人大工作也进入了一个新的发展阶段。

党的十一届三中以后,人大工作很快实现了历史性转变,尤其是立法工作打开新局面。五届全国人大二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法七部法律。它标志着我国立法工作在沉寂了二十多年后又重新恢复并取得重大突破,也显示了最高国家权力机关工作的实效,给人们以极大的鼓舞。邓小平同志高度评价说,由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊!”随后,又开始了修宪工作,经过两年零四个月的努力,1982年12月五届全国人大五次会议通过了新宪法。这是一部好宪法,它对我国新时期的根本任务和政治、经济、文化制度作出了一系列重要规定。尤其是在健全人民代表大会制度方面,作出了一些新的重要规定,对坚持和完善人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

随着我国政治、经济和社会生活的发展,特别是确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,党中央又及时提出了依法治国的方针。1996年2月,江泽民同志在中央举行的法制讲座结束时的讲话中,对这个方针作了全面、系统地阐述。随后,把“依法治国、建设社会主义法治国家”的方针,载入了八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。党的十五大再次郑重地把它肯定下来。江泽民同志在代表党中央所作的报告中指出:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”依法治国方略的提出和江泽民同志的论述,对人民代表大会制度建设和人大工作,有重要的指导意义;同时也为人大工作注入了强大的推动力。

改革开放二十年来,各级人大及其常委会在党的领导下,认真履行宪法和法律赋予的职责,积极探索,勇于实践,各方面工作取得了较大进展。立法工作成绩显著。截止到1999年8月,全国人大及其常委会通过了338个法律和有关法律问题的决定(法律240个,有关法律问题的决定98个),地方人大及其常委会制定了6000多个地方性法规。各级人大及其常委会审议决定了全国的和地方的一些重大问题,包括国民经济和社会发展的中长期计划、年度计划和预决算,关于兴建长江三峡工程的决议等。监督工作取得了一定的进展,尤其是地方人大常委会创造了代表评议、对人大及其常委会选举和任命的干部进行述职评议、个案监督等形式和做法,取得了良好的效果。人大及其常委会还依法选举和决定任命了国家机关组成人员,指导了县、乡两级人大代表的直接选举。并加强了自身建设,建立了工作机构,造就了一支七万多人的机关干部队伍。国家权力机关在人民心目中的威望逐步提高,在国家生活中发挥着重要作用。当然,我国的人民代表大会制度还不够健全,在一些具体制度方面还有缺陷,宪法规定的人大及其常委会的性质、地位和职权尚未完全落实,在一些方面差距还相当大,人大工作也存在不少问题和困难。但总的说,这二十年,是建国以来人大工作最好的历史时期之一。

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